Laïcité, protestantisme, famille, associations et gouvernance

 

  

                Il y a deux façons d’aborder la sécurisation du cadre juridique et financier de l’action associative.
                    La première est l’approche administrative classique.  Le monde associatif prend une place grandissante et vit largement sur les deniers publics. Il faut donc le contrôler et  les contrôles seront d’autant plus faciles qu’on obligera les associations à plus de transparence . Comme pour les services publics (LOLF), il faut s’interroger sur l’évaluation de leur efficacité.  Les rapports avec la puissance publique doivent être clarifiés, ce qui suppose des contrats .Le rôle des association dans la dynamique de l’emploi est à suivre attentivement compte tenu du potentiel qu’elles représentent . Enfin, en ce second semestre 2008, il serait bon de contribuer à l’élaboration d’un modèle européen, ce qui sous-tend que nous devons tenter d’exporter notre modèle .

 

                    Il existe une version plus politisée de cette approche , celle d’une partie du CNVA et de la CPCA, dans l’idée que toute organisation d’intérêt général doit être traitée comme un quasi-service public si possible  avec plus de financements et un statut des bénévoles, mais avec moins de contrôles et surtout pas de contrôles externes, hormis ceux  de la Cour des Comptes.

 

 

               Pour les associations dépendant fortement de l’argent public, la nécessité de contrôles et notamment du contrôle social induit par la transparence publique, est bien entrée dans la législation.

            Les termes de la lettre de mission, résumés en introduction, sont amplement justifiés.

Le premier texte important a été l’article 10 de la Loi du 1er avril 2000 qui  s’inscrit dans une longue évolution. En l’occurrence, il s’agissait de la mise à disposition du public des conventions de subventionnement , des comptes rendus et des comptes des organismes concernés . Sur le terrain , l’ accessibilité s’avéra douteuse et il fallut quelques dispositions de l’ ordonnance de simplification de 2005 – à la préparation de laquelle , l’AFTA a contribué – pour que le dispositif devienne cohérent : au-delà d’un seuil uniforme de subventions (153 K€) les comptes doivent être publiés par voie informatique , sous le contrôle des Commissaires aux comptes et de la Cour des Comptes .Ce dispositif est codifié en L 612 du Code de Commerce.

 

Cependant, les règlements d’application  peinent à sortir et  sont a minima. Les hommes du chiffre ( experts-comptables et commissaires aux comptes) n’ ont pas retenu la proposition de l’AFTA qui était d’inclure un Compte d’ emploi des ressources dans la définition des comptes publiés ( qui relève d’un décret), sous le motif que la présentation analytique des dépenses par projet ne relève pas de leur compétence. C’est pourtant la seule présentation que le public comprenne et celle que réclame les autorités dispensatrices de subventions.

Sous la pression de tous ceux qui n’apprécient pas la lumière, en invoquant les lourdes tâches des responsables financiers et comptables des associations (et fondations) , il a été finalement décidé – et les textes devraient sortir incessamment – que toutes les associations (et fondations) au dessus du seuil de subvention mettrontl leurs comptes sur un site informatique géré par le Journal Officiel  et s’ acquitteront d’une taxe annuelle de 40 €. Rien sur une  présentation unifiée ni sur l’existence d’outils permettant de trier, classer, comparer par secteur, par taille etc .

 

La proposition de l’AFTA était beaucoup moins coûteuse : un  site central public contenait un fichier des associations soumises à déclaration, avec quelques identifiants et une dizaines de données comptables et analytiques ,  un lien informatique permettant d’accéder instantanément aux détails sur les pages dédiées du site des associations . A faible prix, le site central pouvait avoir tous les outils de recherche . Du même coup , la Cour des Comptes avait un puissant outil pour orienter ses sondages. L ’Insee dégageait une image structurée de 80% de associations absorbant 80% des subventions et employant tout autant des salariés . Le paysage associatif pouvait devenir lisible.

 

                   On entend dire  aujourd’hui  que les comptes n’ont guère d’importance et qu’ il importe avant tout de regarder la qualité de la gouvernance, l’évaluation de  la bonne économie des  moyens pour un résultat donné ( « efficiency ») et la capacité de l’organisation à atteindre ses objectifs ( « effectiveness » ou « efficacy » en anglais) . Cette présentation est source de confusion :quantitatifs ou qualitatifs les facteurs ont autant d’importance . Le problème est de savoir s’ils sont  concrètement accessibles et analysables.

 

 Les citoyens sont aussi des contribuables qui, de plus en plus, savent lire des comptes avant de donner ; les entreprises mécènes sont évidemment attentives et les autorités administratives – LOLF et restrictions budgétaires obligent – également. Plus encore les banques qui jouent un rôle croissant dans la vie associative, exigent la transparence financière. Que fait l’Etat? Les contrôles quantitatifs  de l’Etat sont, pour l’instant et de puis 2006,  inexistants puisqu’il n’y a plus de remise de comptes « papier » aux Préfectures et que le grand dispositif informatique décidé par l’Administration est loin d’être prêt. Font exception les 2000 associations reconnues d’utilité publiques qui y sont tenues par leurs statuts. Et l’avenir risque de ne pas être satisfaisant .

 

          Quant aux outils pour apprécier les facteurs qualitatifs , ils n’existent pas parce que des réflexions préalables des experts et des associations elles-mêmes sont nécessaires . Le Conseil d’Etat  avait donné le signal après la seconde Guerre mondiale par le biais des statuts –types ,et il avait approuvé les recherches vers plus de gouvernance et d’évaluation dans son Rapport annuel de 2001 .  Ces recherches  se multiplient depuis sept à  huit ans et se sont fortement accélérées depuis deux ans . L’AFTA qui avait  imaginé un questionnaire d’évaluation pour ses candidats adhérents, voici quinze ans, en suit  les progrès et a salué les initiatives opérationnelles de KPMG (auto-évaluation) et des organismes de certification (BVQI et AFNOR/AFAQ) sous l’impulsion initiale de l’association Gouvernance et Certification.

 

Du côté des autorités subventionnaires , principalement les collectivités locales, le besoin est si fort que de procédures et des organisations se créent. Dans l’ombre de grandes villes et de certains départements , l’approche est pragmatique, nourrie de simple bon sens . Des services dédiés essaient d’ apprécier les demandes de subvention et concluent des conventions sur des projets de mieux en mieux définis : pas de projets avec des descriptifs des moyens . Pas d’évaluation possible mais alors pas de convention ni de subventions . L’AFTA,  sur ce plan, a recueilli d’ intéressants témoignages.

 

 

 

 

 

           Lors du scandale de l’ARC, on aurait pu concevoir que cette association disparaisse au profit d’une autre association ayant le même objet, la  Ligue contre le Cancer par exemple. L’existence d’ équipes de recherche bénéficiaires et l’honneur des équipes de base qui ne déméritaient en rien, ne l’a pas permis. L’Etat a choisi de s’instituer le défenseur des donateurs aux associations qui organisent des campagnes nationales . Si la Cour et l’ IGAS y consacrent effectivement beaucoup de temps , c’est aussi que la définition du contenu des comptes à publier,  facilite grandement leur travail. Le législateur de 1991, très intelligemment , a crée le compte d’ emploi. Un arrêté un peu bâclé l’a défini plus tard,  après qu’un décret ait monté une énorme structure pour le définir . Mal aimé par les hommes du

chiffre , pour les raisons déjà dites  , le CER n’a pas été étendu à toutes les associations sous contrôle . En revanche , le Conseil National de la Comptabilité s’est attaché , début 2008, à le toiletter et l’enrichir ( jeu des reports , prise en charge des investissements , imputation des frais généraux). Il n’est pas allé très loin par égard pour les comptables d’ association qui  ont la charge de faire les calculs, avec la coopération de tous les services qui entrent les imputations . Un travail utile a été fait . Il reste à souhaiter que l’ensemble des associations puisse en bénéficier.

 

 

 

 

S’il est vrai , comme nous le souhaitons, que les idées directrices doivent être responsabilité et simplification , l‘Etat doit donner l’exemple et les associations doivent accepter un minimum de  règles formelles et, plus généralement,  quelques principes de bonne conduite dont le contrôle externe

par des organismes indépendants  fait partie.

 

 

L’Etat a beaucoup à faire en matière de simplification. Le Conseil d’Etat dans son Rapport annuel 2001 avait émis de nombreuses suggestions qui ne se sont pas concrétisées , ou de façon partielle, la moindre n’étant pas de résister à l’inflation réglementaire . Tout recueil juridique  complet fait au moins mille pages . Que peuvent en faire les centaines de milliers de petites associations ? La notion de PMI a droit de cité  depuis longtemps . Quid de PMA ?

 

 

En termes réglementaires, on peut relever à ce jour :

 

 

--  La complexité croissante des déductions fiscales.  L’effet incitatif desrelèvements de taux sur les particuliers n’est plus démontré depuis des années – les Britanniques en doutaient déjà voici dix ans . Leur multiplicité et l’existence de plafonds est peu lisible . Sans s’interroger sur le retour aux formules anglo-saxonnes de déduction  du revenu [1]<outbind://1/#_ftn1>  et vu les nécessaires économies budgétaires , on peutse demander s’il ne serait pas préférable d’aligner le taux des particuliers

à 50% en supprimant les plafonds.

 

-- Le mélange de complexité et d’imprécision de l’article 200 du CGI quant aux catégories   d’ utilité publique , d’intérêt général ou de cercle restreint de bénéficiaires. L’interprétation est ordinairement  confiée à l’appréciation, parfois divergente, des services fiscaux locaux .

 

-- Voila presque dix ans que les ministères concernés ne parviennent pas à s’accorder sur le régime fiscal des fusions et sur les règles de  placements des liquidités sujets qui ont fait l’objet de proposition circonstanciées par l’AFTA

 

-- Non seulement les contrôles de la Cour se réduisent pratiquement à quelques dizaines de grandes associations mais ces dernières adhèrent souvent au Comité de la Charte . Est-ce un double emploi ?

 

-- Des formes juridiques nouvelles sont créées (exemple des « fonds » auprès d’institutions publiques ) qui ne sont que des fondations modifiées : la clarté du langage ne peut qu’en pâtir.

 

-- Comme déjà souligné, la publicité financière n’est pas uniformisée sur la base d’un compte unique d’emploi des ressources. Là où il existait déjà -- domaine de la générosité publique – les experts se sont emparés du concept pour le perfectionner, ce qui facilitera le travail de la Cour des Comptes .

Là où il n’existait pas , personne n’a voulu y penser. Pourtant les deux vrais besoins qui le justifient existent.  D’une part l’utilité pour toutes les associations, moyennes ou grandes, d’avoir une comptabilité analytique pour mieux se gérer ;  d’autre part , comme dit plus haut, l’information que

les tiers financeurs et notamment les entreprises mécènes et les banques demandent tout naturellement.

 - -Non seulement les contrôles de la Cour se réduisent pratiquement à quelques dizaines de grandes associations mais ces dernières adhèrent souvent au Comité de la Charte . Est-ce un double emploi ?

En revanche , l’Etat a pris de bonnes mesures incitatives en faveur du bénévolat qui est l’essence de la vie associative. Ces mesures s’énoncent un peu difficilement parce qu’il  a plusieurs sortes de bénévolat. L’Etat doit préciser davantage et savoir dépenser . Moins de subventions et moins d’

avantages fiscaux aux donateurs (voir supra) et davantage  en faveur du bénévolat – à condition que le FDVA (Fonds de développement de la Vie Associatives ) soit géré dans la transparence, avec des critères reconnus.

 

 

De son côté , le monde associatif doit prendre mieux conscience de ses responsabilités en termes de gouvernance et d’évaluation , ce qui ouvre sur le sujet sensible de la certification.

 

Le souci de gouvernance ne date  pas d’hier : qui  lit les statuts des très anciennes associations s’en convainc aisément. Par ailleurs, depuis le début de ce siècle , les grands scandales mondiaux des entreprises industrielles et financières d’un côté et  de l’autre la  réflexion des entreprises marchandes , relayées par les sociétés de conseil, ont diffusé, approfondi le concept de qualité et imaginé des procédures concourant à la qualité : auto contrôle , contrôle externe , démarche de progrès .

 

 La situation, fortement obscurcie par des débats dont on souhaiterait qu’ ils ne soient qu’idéologiques, est pourtant simple : les  citoyens et leurs institutions s’interrogent de  plus en plus  sur  la gouvernance  et l’ efficacité de leurs administrations et leurs associations, et la solution la plus simple et sûre procède de contrôles externes assurées par des autorités compétentes et indépendantes :  le juge après mais l’expert avant . On peut certes débattre des effets collatéraux et les dérives d’un gouvernement des juges et des experts . Le fait est qu’ au niveau européen le concept est acquis, et aux Etats-Unis et au Canada  en application . La France ne peut être crédible sur le dossier de l’association de droit européen , si les pratiques de certification et de labellisation ne gagne pas droit de cité chez elle.

 

 

 Si le retard est grand , c’est probablement que nos associations , plus occupées à débrouiller le maquis des autorisations et à ployer sur des contrôles , n’ont pas encore senti la nécessité de se prendre en main . Des outils d’une grande puissance sont pourtant disponibles.

 

D’une part  KPMG, un des fondateurs de l’AFTA, a développé et mis en ligne un instrument  élaboré d’auto-évaluation , qu’il s’agisse de la gouvernance, de l’efficacité des moyens et des résultats ou de la transparence . Cette démarche correspond au  besoin des associations de connaître leurs points forts et faibles avant d’améliorer leur organisation et leurs procédures par elles-mêmes ou avec l’aide de conseils externes. 

 

D’autre part, deux organismes indépendants de « contrôle externe non financier » BVQI  et AFNOR/AFAQ,  mondialement connus,  existent déjà qui certifient  et labellisent. Le développement de leurs activités passe  par une  pédagogie plus large. Un large public associatif ne sait pas encore que

la certification de la qualité non financière complète celle des Commissaires aux comptes., tout en étant différente en ce qu’il n’existe pas de règles précises  comme le sont les règles comptables . La mission du certificateur est de vérifier si l’association (ou la fondation) s’est donnée les moyens, plus ou moins nombreux suivant sa taille , son organisation et son activité,  pour avoir une bonne gouvernance,  progresser en efficacité et communiquer de façon pertinente. Les solutions ne sont pas toutes faites encore qu’elles suscitent très souvent un large consensus.

 

 

 

 

 

Il est donc souhaitable que la réglementation de la certification, conçue pour les produits et les services , soit adaptée aux associations , en précisant que les certificateurs  doivent être accrédités  comme le sont les Commissaires aux Comptes et  surveillés comme eux par une haute autorité – qui pourrait être issue de la Cour des Comptes.  Ainsi et alors, les associations sauront se gérer mieux , et auront les moyens d’une transparence pertinente et fiable. Elles seront naturellement crédibles au regard des tiers financeurs : autorités administratives , entreprises mécènes et particuliers.

                                                     

 

 

Daniel Voillereau

 

 

 

Conseiller (H.) à la Cour des Comptes

 

Ancien Président de l’AFTA (1998-2007)

 

Trésorier de L’ENVOL pour les enfants européens (2004-  )

 

Membre du Conseil de Gouvernance et Certification