DV/20 juillet 2008
NOTES POUR LA COMMISSION MORANGE
Il y a deux façons d’aborder la sécurisation du cadre juridique et financier de l’action associative. La première est l’approche administrative classique. Le monde associatif prend une place grandissante et vit largement sur les deniers publics. Il faut donc le contrôler et les contrôles seront d’autant plus faciles qu’on obligera les associations à plus de transparence . Comme pour les services publics (LOLF), il faut s’interroger sur l’évaluation de leur efficacité. Les rapports avec la puissance publique doivent être clarifiés, ce qui suppose des contrats . Le rôle des association dans la dynamique de l’emploi est à suivre attentivement compte tenu du potentiel qu’elles représentent . Enfin, en ce second semestre 2008, il serait bon de contribuer à l’élaboration d’un modèle européen, ce qui sous-tend que nous devons tenter d’exporter notre modèle .
Il existe une version plus politisée de cette approche , celle d’une partie du CNVA et de la CPCA, dans l’idée que toute organisation d’intérêt général doit être traitée comme un quasi-service public si possible avec plus de financements et un statut des bénévoles, mais avec moins de contrôles et surtout pas de contrôles externes, hormis ceux de la Cour des Comptes.
Pour les associations fortement subventionnées , la réforme n’est qu’à mi-chemin
Pour les associations dépendant fortement de l’argent public , la nécessité de contrôles et notamment du contrôle induit par la transparence publique, est bien entrée dans la législation. Les termes de la lettre de mission sont amplement justifiés. Le premier texte important est l’article 10 de la Loi du 1er avril 2000 qui s’inscrit dans une longue évolution. En l’occurrence , il s’agissait de la mise à disposition du public des conventions de subventionnement , des comptes rendus et des comptes des organismes concernés . Sur le terrain , l’accessibilité s’avéra douteuse et il fallut quelques dispositions de l’ordonnance de simplification de 2005 – à la préparation de laquelle , l’AFTA a contribué – pour que le dispositif devienne cohérent : au-delà d’un seuil uniforme de subventions ( 153 K€) les comptes doivent être publiés par voie informatique , sous le contrôle des Commissaires aux comptes et de la Cour des Comptes .Ce dispositif est codifié en L 612 du Code de Commerce.
Cependant, les règlements d’application peinent à sortir et sont a minima. Les hommes du chiffre ( experts-comptables et commissaires aux comptes) n’ont pas retenu la proposition de l’AFTA qui était d’inclure un Compte d’emploi des ressources dans la définition des comptes publiés ( qui relève d’un décret), sous le motif que la présentation analytique des dépenses par projet ne relève pas de leur compétence. C’est pourtant la seule présentation que le public comprenne et celle que réclame les autorités dispensatrices de subventions. Sous la pression de tous ceux qui n’apprécient pas la lumière, en invoquant les lourdes tâches des responsables financiers et comptables des associations (et fondations) , il a été finalement décidé – et les textes devraient sortir incessamment – que toutes les associations (et fondations) au dessus du seuil de subvention mettront leurs comptes sur un site informatique géré par le Journal Officiel et s’acquitteront d’une taxe annuelle de 40 €. Rien sur une présentation unifiée ni sur l’existence d’outils permettant de trier, classer, comparer par secteur, par taille etc .
La proposition de l’AFTA était moins coûteuse : un site central public contenait un fichier des associations soumises à déclaration, avec quelques identifiants et une dizaines de données comptables et analytiques , un lien informatique permettant d’accéder instantanément aux détails sur les pages dédiées du site des associations . A faible prix, le site central pouvait avoir tous les outils de recherche . Du même coup , la Cour des Comptes avait un puissant outil pour orienter ses sondages. L ’Insee dégageait une image structurée de 80% de associations absorbant 80% des subventions et employant tout autant des salariés . Le paysage associatif pouvait devenir lisible.
La mode est aujourd’hui est de dire que les comptes n’ont guère d’importance et qu’il importe avant tout de regarder la qualité de la gouvernance , et l’évaluation de la bonne économie des moyens pour un résultat donné ( « efficiency »), d’autre part à la capacité de l’organisation à atteindre ses objectifs ( « effectiveness » ou « efficacy » en anglais) . Ce raisonnement fait fi de la réalité .
Les citoyens sont aussi des contribuables qui, de plus en plus, savent lire des comptes avant de donner ; les entreprises mécènes sont évidemment attentives et les autorités administratives – LOLF et restrictions budgétaires obligent – également. Plus encore les banques qui jouent un rôle croissant dans la vie associative, exigent la transparence financière. Que fait l’Etat? Les contrôles quantitatifs de l’Etat sont, pour l’instant et de puis 2006, inexistants puisqu’il n’y a plus de remise de comptes « papier » aux Préfectures et que le grand dispositif informatique décidé par l’Administration est loin d’être prêt. Font exception les associations reconnues d’utilité publiques qui y sont tenues par leurs statuts. Et l’avenir risque de ne pas être satisfaisant .
Quant aux outils pour apprécier les facteurs qualitatifs , ils n’existent pas parce que des réflexions préalables des experts et des associations elles-mêmes sont nécessaires . Le Conseil d’Etat avait donné le signal après la seconde Guerre mondiale par le biais des statuts –types et il avait approuvé les recherches vers plus de gouvernance et d’évaluation dans son Rapport annuel de 2001 . Ces recherches se multiplient depuis sept à huit ans et se sont fortement accélérées depuis deux ans . L’AFTA qui avait imaginé un questionnaire d’évaluation pour ses candidats adhérents, voici quinze ans, en suit les progrès et a salué les initiatives opérationnelles de KPMG (auto-évaluation) et des organismes de certification (BVQI et AFNOR/AFAQ) sous l’impulsion initiale de l’association Gouvernance et Certification.
Du côté des autorités subventionnaires , principalement les collectivités locales, le besoin est si fort que de procédures et des organisations se créent. Dans l’ombre de grandes villes et de certains départements , l’ approche est pragmatique, nourrie de simple bon sens . Des services dédiés essaient d’ apprécier les demandes de subvention et concluent des conventions sur des projets de mieux en mieux définis : pas de projets avec des descriptifs des moyens . Pas d’évaluation possible mais alors pas de convention ni de subventions . L’AFTA, sur ce plan, a recueilli d’intéressants témoignages.
Pour sa part enfin, la Cour des Comptes toute absorbée par le contrôle de quelques grandes associations qui recourent nationalement à la « générosité publique », ne semble pas trop s’attacher aux associations subventionnées . Peut-être les Cours régionales le font-elles, en vérifiant les collectivités locales. La question mériterait de leur être posée .
Une accumulation d’obligations et de contrôles sur les Associations recourant à la générosité publique
Lors du scandale de l’ARC, on aurait pu concevoir que l’ARC disparaisse au profit d’une autre association ayant le même objet, la Ligue contre le Cancer par exemple. La rivalité des équipes de recherche bénéficiaires et l’honneur des équipes de base qui ne déméritaient en rien, ne l’a pas permis. L’Etat a choisi de s’instituer le défenseur des donateurs aux associations qui organisent des campagnes nationales . Si la Cour et l’IGAS y consacrent effectivement beaucoup de temps , c’est aussi que la définition du contenu des comptes à publier, n’est pas la même et facilite grandement leur travail. Le législateur de 1991, très intelligemment , a crée le compte d’emploi. Un arrêté un peu bâclé l’a défini plus tard, après qu’un décret ait monté une énorme structure pour le définir . Mal aimé par les hommes du chiffre , pour les raisons déjà dites , le CER n’a pas été étendu à toutes les associations sous contrôle . En revanche , le Conseil National de la Comptabilité s’est attaché , début 2008, à le toiletter et l’enrichir ( jeu des reports , prise en charge des investissements , imputation des frais généraux). Il n’est pas allé très loin par égard pour les comptables d’association qui en ont la charge de faire les calculs, avec la coopération de tous les services qui entrent les imputations . Un travail utile a été fait . Il reste à souhaiter que l’ensemble des associations
Pour un changement de paradigme : les associations comme les autorités administratives doivent définir autrement leurs responsabilités
S’il est vrai , comme nous le souhaitons, que les idées directrices doivent être : responsabilité et simplification , l‘Etat doit donner l’exemple et les associations doivent accepter un minimum de règles formelles et, plus généralement, quelques principes de bonne conduite dont le contrôle externe par des organismes indépendants fait partie.
L’Etat a beaucoup à faire en matière de simplification. Le Conseil d’Etat dans son Rapport annuel 2001 avait émis de nombreuses suggestions qui ne se sont pas concrétisées , ou de façon partielle, la moindre n’étant pas de résister à l’inflation réglementaire . Tout recueil juridique complet fait au moins mille pages . Que peuvent en faire les centaines de milliers de petites associations ?La notion de PMI a droit de cité depuis longtemps . Quid de PMA ?
En termes réglementaire, on peut relever à ce jour :
-- La complexité croissante des déductions fiscales. L’effet incitatif des relèvements de taux sur les particuliers n’est plus démontré depuis des années – les Britanniques en doutaient déjà voici dix ans . Leur multiplicité et l’existence de plafonds est peu lisible . Sans s’interroger sur le retour aux formules anglo-saxonnes de déduction du revenu et vu les nécessaires économies budgétaires , on peut se demander s’il ne serait pas préférable d’aligner le taux des particuliers à 50% en supprimant les plafonds.
-- Le mélange de complexité et d’imprécision de l’article 200 du CGI quant aux catégories d’ utilité publique , d’intérêt général ou de cercle restreint de bénéficiaires. L’interprétation est ordinairement confiée à l’appréciation, parfois divergente, des services fiscaux locaux .
-- Voila presque dix ans que les ministères concernés ne parviennent pas à s’accorder sur le régime fiscal des fusions et sur les règles de placements des liquidités sujets qui ont fait l’objet de proposition circonstanciées par l’AFTA
-- Non seulement les contrôles de la Cour se réduisent pratiquement à quelques dizaines de grandes associations mais ces dernières adhèrent souvent au Comité de la Charte . Est-ce un double emploi ?
-- Des formes juridiques nouvelles sont créées (exemple des « fonds » auprès d’institutions publiques ) qui ne sont que des fondations modifiées : la clarté du langage ne peut qu’en pâtir.
-- Comme déjà souligné, la publicité financière n’est pas uniformisée sur la base d’un compte unique d’emploi des ressources. Là où il existait déjà -- domaine de la générosité publique – les experts se sont emparés du concept pour le perfectionner, ce qui facilitera le travail de la Cour des Comptes . Là où il n’existait pas , personne n’a voulu y penser. Pourtant les deux vrais besoins qui le justifient existent. D’une part l’utilité pour toutes les associations, moyennes ou grandes, d’avoir une comptabilité analytique pour mieux se gérer ; d’autre part , comme dit plus haut,l’information que les tiers financeurs et notamment les entreprises mécènes et les banques demandent tout naturellement.
En revanche , l’Etat a pris de bonnes mesures incitatives en faveur du bénévolat qui est l’essence de la vie associative. Ces mesures s’énoncent un peu difficilement parce qu’il a plusieurs sortes de bénévolat. L’Etat doit préciser davantage et savoir dépenser . Moins de subventions et moins d’avantages fiscaux aux donateurs (voir supra) et davantage en faveur du bénévolat – à condition que le FDVA (Fonds de développement de la Vie Associatives ) soit géré dans la transparence, avec des critères reconnus.
De son côté , le monde associatif doit prendre mieux conscience de ses responsabilités en termes de gouvernance et d’évaluation , ce qui ouvre sur le sujet sensible de la certification.
Le souci de gouvernance ne date pas d’hier : qui lit les statuts des très anciennes associations s’en convainc aisément. Par ailleurs, depuis le début de ce siècle , les grands scandales mondiaux des entreprises industrielles et financières d’un côté et , de l’autre, la réflexion des entreprises marchandes , relayées par les sociétés de conseil, ont diffusé et approfondi le concept de qualité et des procédures concourant à la qualité : auto contrôle , contrôle externe , démarche de progrès .
La situation, fortement obscurcie par des débats dont on souhaiterait qu’ils ne soient qu’idéologiques, est pourtant simple : les citoyens et leurs institutions s’interrogent de plus en plus sur la gouvernance et l’efficacité de leurs administrations et leurs associations , et la solution la plus simple et sûre procède de contrôles externes assurées par des autorités compétentes et indépendantes : le juge après mais l’expert avant . On peut certes débattre des effets vollatéraux et les dérives d’un gouvernement des juges et des experts . Le fait est qu’ au niveau européen le concept est acquis, et aux Etats-Unis et au Canada en application . La France ne peut être crédible sur le dossier de l’association de droit européen , si les pratiques de certification et de labellisation ne gagne pas droit de cité.
Si le retard est grand , c’est probablement que nos associations , plus occupées à débrouiller le maquis des autorisations et à ployer sur des contrôles , n’ont pas encore senti la nécessité de se prendre en main . Du coup , les deux organismes indépendants de « contrôle externe non financier » BVQI et AFNOR/AFAQ ont un rayon d’action encore limité.
Cette limitation tient pour une part lié aux campagnes de désinformation menées sous l’égide de la CPCA dont la doctrine est parfaitement claire ( Charte du 1er juillet 2001 art. 4-2) qui défend le principe de « l’auto -contrôle de la gestion et de l’emploi des ressources » Il est urgent que la législation , conçue pour les produits et les services , soit revue pour les associations, tout en maintenant que la profession de certificateur, dûment libérée, fasse l’objet d’ accréditations comme pour les Commissaires aux Comptes. Ainsi et alors, les associations sauront se gérer mieux , et auront les moyens d’une transparence pertinente et fiable. Elles seront naturellement crédibles au regard des tiers financeurs : autorités administratives , entreprises mécènes et particuliers.
Daniel Voillereau
Conseiller (Hon) à la Cour des Comptes
Ancien Président de l’AFTA (1998-2007
Trésorier de L’ENVOL pour les enfants européens
Membre du Conseil de Gouvernance et Certification
PJ : Article sur la certification publié dans la Revue de l’AFTA en Annexe
ANNEXE
Cercle d’Analyse et de Prospective de l’AFTA (CAP/AFTA)
TRANSPARENCE , REFERENTIEL et CERTIFICATION
Synthèse historique augmentée de quelques remarques sur le Forum des Associations et Fondations du 1er décembre 2007
« La révolution intellectuelle pour moi c’est celle de la certification qui oblige à la transparences à la sincérité des comptes, et c’est celle de l’évaluation qui oblige chacun à se soucier des conséquences de ce qu’il décide et des résultat de ce qu’il entreprend » ( Le Président de la République . 5 novembre 2007, 200 ième anniversaire de la Cour des Comptes)
Les associations et fondations dépensent au moins 60 milliards d’euros par an , dont la moitié vient de fonds publics. Les citoyens n’ont pas encore une cartographie renseignée et chiffrée des associations et fondations qui bénéficient de l’argent public, directement ou indirectement. Cette situation devrait évoluer rapidement par la volonté de l’Etat , pourvu cependant que certaines conditions simples soient respectées . Le public n’a que partiellement le moyen de savoir si toutes les associations auxquelles il donne son argent par ses dons ou par ses impôts et son temps par le bénévolat, sont bien gérées. A cet égard, c’est aux associations elles-mêmes de prendre leurs responsabilités mais elles doivent savoir que des démarches convergentes leur permettent aujourd’hui d’améliorer leur gouvernance, leur gestion, l’évaluation de leurs résultats et leur transparence, et de le faire savoir par la labellisation ou la certification. Si elles s’engagent dans ce processus, elles gagneront de façon durable la confiance de l’Etat, des donateurs , des mécènes, des collectivités publiques , des banquiers et des média.
La transparence financière et comptable
Pendant longtemps les associations ont réservé leurs comptes financiers à leur Assemblée générale. Les associations reconnues d’utilité publique qui doivent statutairement les déposer en Préfecture, faisaient exception. Entre 1991 et 2005 , l’évolution est profonde , marquée par la loi de 1991 qui réglemente les appels nationaux à la générosité publique, prévoit la publicité des comptes pour les donateurs et créé le compte d’emploi des ressources ; le Plan comptable adapté aux associations (1999) ; la loi de 2000 qui organise le dépôt en Préfecture des comptes-rendus financiers et des comptes, avec accès du public, pour les associations subventionnées ; enfin l’Ordonnance de 2005 qui rationalise et unifie presque complètement le dispositif autour de quelques principes clairs : les associations et les collecteurs de dons assortis d’avantages fiscaux, au delà d’un certain montant (153 K€), doivent avoir un ou deux Commissaires aux Comptes et publier leurs comptes . Le compte d’emploi des ressources prévu par la loi de 1991 doit figurer dans l’Annexe qui fait partie des comptes annuels. Les fondations sont alignées sur les associations. Le mode de diffusion est renvoyé à un décret, mais il est admis qu’il s’agira de la Toile. Corrélativement, le dépôt des comptes en Préfecture est supprimé. La Cour des Comptes contrôle la totalité de ce dispositif qui sera complété en 2006 par un inventaire des subventions à partir des collectivités attribuantes .et par la publicité des rémunérations les plus élevées.
Voici vingt ans, les organismes sans but lucratif n’avaient de comptes financiers à rendre qu’à l’Etat , pour autant que ce dernier leur avait attribué la rare distinction de l’utilité publique . Aujourd’hui, quiconque utilise de l’argent public doit rendre compte, financièrement, au public. On ne sait pas encore combien d’organismes seront concernés, mais on sait que la transparence financière sera assurée, avec des comptes certifiés. Cette évolution a été ralentie pour des raisons techniques et surtout politiques : le 1er juillet 2001 , le Premier Ministre avait signé avec le Président de la Conférence Permanente des Coordinations Associatives (CPCA) une Charte dont l’article 4-2 défend le principe d’une transparence financière « limitée aux adhérents, donateurs et pouvoirs publics ». Le public n’y figure pas.
Les décrets d’application. sont encore attendus La question est de savoir s’ils rendront les données comptables lisibles, accessibles et exploitables, à faible coût pur la Collectivité, les associations et le public.
Tout le monde sait lire un compte d’exploitation analytique. On y voit les ressources éclatées par origine et les dépenses éclatées par projet , frais généraux et coût de collecte et de communication mis à part. Le lecteur mesure la part faite aux différentes missions et la capacité de l’organisation à les remplir avec peu de frais généraux et de collecte. Pour l’instant ce compte n’est prévu que pour les 165 associations faisant appel nationalement à la générosité publique. La forme est en voie d’amélioration par le Conseil National de la Comptabilité(CNC) . Sa généralisation à toutes les associations couvertes par l’Ordonnance de 2005 serait un progrès de lisibilité. Elle aurait l’avantage supplémentaire de simplifier le travail des responsables financiers et comptables de base, ces oubliés qui sont exaspérés par la disparité des « comptes administratifs » .
Plus lisibles, les comptes publiés doivent être véritablement accessibles. Si les associations et fondations envoient leurs comptes en bloc sans normalisation sur un site public, celui-ci sera gigantesque , impénétrable et coûteux. L’A.F.T.A.pour sa part propose depuis un an de publier sur un site public national la totalité des comptes d’emplois des ressources, sachant que tout consultant pourrait basculer par un lien sur le site de l’Association. Il y trouverait les données comptables détaillées, le reste de l’Annexe, le Rapport du Commissaire aux Comptes , tels que prévus et normés par la réglementation , ainsi que tous les commentaires que l’Association aurait souhaité faire pour en améliorer la compréhension -- ce que font excellemment toutes les grandes associations réunies au sein du Comité de la Charte --.
Enfin , il faut que cette base de données soit exploitable . Tout professionnel des bases de données sait parfaitement que, pour cela :
-- toutes les données doivent être normées,
-- au compte d’emploi doit être joint une fiche d’identification économique et juridique
-- le serveur doit avoir les logiciels nécessaires pour permettre des tris par un ou plusieurs critères et les comparaisons.
Pourquoi ? Ceux qui ont vécu le monde des entreprises connaissent les effets induits d’une information économique et financière ainsi conçue : l’opacité se dissout ; les acteurs s’interrogent sur eux-mêmes et sur les autres ; ils prennent conscience des contraintes de gestion et de possibilités stratégiques, partenariats ou fusions ; la confiance des banquiers, des financeurs et du public se construit sur des bases claires. Il n’y a pas de raison qu’il en soit autrement pour le monde associatif .
Pour une gestion transparente
De récents débats ont montré que les donateurs , grands ou petits, particuliers ou entreprises, fondations ou collectivités publiques, ne se contentent plus de chiffres comptables. La logique comptable ne suffit plus .Ils veulent savoir si l’argent est géré avec efficacité des moyens , si les risques potentiels sont prévenus, les résultats concrets évalués, la gouvernance dûment structurée, attachée à un ou plusieurs projets explicités et à une stratégie d’avenir, attentive à l’identité et à l’image dont elle a la garde et que véhicule sa communication.
Cette priorité que les entreprises connaissent depuis longtemps , que l’Etat met en œuvre au travers de la LOLF, a de très grandes conséquences : si une Association doit pouvoir répondre sur sa gestion , il faut évidemment d’abord qu’elle s’interroge sur elle-même (« Connais-toi toi-même ») , ensuite qu’elle choisisse un modèle d’organisation reconnu ( « le référentiel »), enfin que toute l’équipe assimile ce modèle.
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A la poursuite de bonnes règles de gestion, le Conseil d’Etat a depuis longtemps apporté sa contribution avec les statuts-types . Ceux-ci concernent essentiellement la gouvernance. Durant la seconde moitié du siècle dernier , les réflexions se sont multipliées dans les pays anglo-saxons, et plus tardivement en France, au sein des entreprises marchandes. Elles ont nourri le Code de Commerce. Notamment ce qui concerne la prévention des risques et les conflits d’intérêt a été étendu au secteur associatif. Depuis cinq ans , des modèles concrets apparaissent à plusieurs sources : les Experts comptables et Commissaires aux Comptes par les travaux de l’Académie des Sciences comptables et techniques financières (2005) ; les avocats conseils comme FIDAL ; des associations comme l’A.D.E.M.A , IDEASou l’Institut français des administrateurs ; enfin des groupes d’experts et de praticiens qui se constituent pour élaborer des « référentiels » de pratiques reconnues comme efficaces.
En l’occurrence, il y en a eu deux : les adhérents du Comité de la Charte dont les travaux collectifs sont formalisés au début au début de 1990, et des experts et praticiens réunis autour de l’Association des Familles Protestantes (AFP) . Ces derniers font un premier référentiel vers 2000, à partir d’un schéma établi par L’Institut de l’Entreprise . BVQI (Bureau VERITAS Qualité International l’a repris, fait évoluer et l’utilise avec l’ARC, l’Armée du Salut et l’A.F.M. (Téléthon). La Chaire Entreprenariat Social de l’ESSEC a produit un « Référentiel de bonnes pratiques et de Transparence Associatives». L’expérience a conduit une équipe renforcée autour de l’AFP, à remanier complètement son premier référentiel et à le remettre entre les mains de l’AFNOR au début de 2006. Le texte de ce référentiel se trouve sur le site de l’A.F.A.Q./ A.F.N.OR , filiale de l’AFNOR responsable de l’exécution des contrôles.
Le débat est souvent brouillé par le fait qu’on imagine un référentiel comme un énorme répertoire de règles imposées. Un référentiel est un répertoire de tout ce qu’on devrait, a priori, vérifier dans une organisation pour qu’elle fonctionne bien. Sur chaque point , le référentiel dit une règle ou prescrit une orientation ou demande seulement que les dirigeants s’étant interrogés, arrêtent par écrit leur propre décision . Evidemment , les points d’audit réellement utilisés dépendent beaucoup de la taille et moins du secteur , du mode d’activité et des buts poursuivis. Le contenu de la communication, qui puise transversalement dans toutes les parties de l’organisation , doit être lui-même adapté aux destinataires , internes ou externes. Pour ne prendre que l’exemple de la gouvernance , le Conseil d’Etat l’a bien compris qui admet des adaptations aux statuts-types. Il reste que l’expérience a montré qu’un certain nombre de règles se retrouvent dans tous les cas de figure et sont incontournables.
Des règles de bonne gestion existent . Encore faut-il que les dirigeants les assimilent et que les équipes tout entières les partagent . Plusieurs voies sont ouvertes ; la plus directe est de se référer aux référentiels existants : les associations qui recrutent des cadres sortis d’écoles de gestion ou d’entreprises, bénéficient de leurs connaissances ; dans le cadre de juniors-entreprises , les élèves d’ écoles de commerce (ESSEC ,HEC ..), déjà initiés au monde associatif, proposent maintenant leurs services .
L’initiative la plus ingénieuse et structurée est celle de KPMG qui développe depuis un an sur ses clients un outil pédagogique qui permet aux dirigeants qui le souhaitent de s’initier aux principales règles. Il utilise un questionnaire. Ce n’est autre que l’antique méthode socratique : « Connais-toi toi-même » L’A.F.TA. en avait conçu les prémisses entre 1985 et 1990 pour sélectionner ses adhérents et publié ses conclusions en 1990 . KPMG a complètement enrichi et formalisé la démarche. Des notes, positives ou négatives, correspondent aux différentes réponses. Les associations pourront ainsi s’initier au management et s’organiser en conséquence, se comparer avec la moyenne de leur catégorie et apprécier la valeur de leur organisation et de leur communication au regard des différents tiers ( donateurs, administrations subventionnaires etc.) car KPMG a étudié les données, financières ou non, quantitatives ou non, qui intéressent particulièrement chaque catégories de tiers. C’est donc une démarche d’auto -évaluation érigée en méthode pédagogique , d’application volontaire . Nul doute qu’elle n’ait des effets discrets mais réels à plus grande échelle .
Label et certification
Il ne suffit pas de communiquer sur ses comptes et de mettre en valeur la qualité de sa gestion pour convaincre. Encore faut-il prouver qu’on applique effectivement les règles de gestion. L’intermédiation d’un tiers qui atteste à la fois l’existence de règles internes pertinentes, le respect effectif de ces règles et donc la véracité de la communication les concernant, est nécessaire. Pour les comptes financiers, ce rôle est assuré par les Commissaires aux Comptes , obligatoires pour les associations et fondations du périmètre de l’Ordonnance de 20O5. Pour les autres données l’association (ou la Fondation) doit recourir à un organisme qui, sur la base d’un référentiel, audite et délivre un label ou une certification. Ce faisant , si l’Association est un peu importante, elle se trouve exonérée de développements fastidieux sur toutes ses procédures : elle peut ne citer, dans son rapport d’activité, que les centres d’intérêt traditionnellement sensibles chez les tiers (donateurs, mécènes, financeurs publics , banquiers, medias..) .
Un label ou une certification ne sont véritablement des garanties pour les tiers que si l’organisme qui les délivre est compétent , extérieur, indépendant et reconnu . La première condition va de soi pourvu que la compétence inclue la connaissance des spécificités associatives . Les deux suivantes, d’ailleurs liées, préviennent les conflits d’intérêt. La dernière est plus importante pour les organismes qui délivrent un label car ils engagent leur réputation que pour les certificateurs qui sont civilement responsables des erreurs qu’ils commettent .
Trois organisations, déjà citées, existent. Deux proposent un label : le « Comité de la Charte du don en confiance » et l’A.F.NOR/A.F.A.Q. ; BVQI filiale du Bureau VERITAS, délivre des certifications . Le Comité de la Charte pour le Don en confiance est une association fermée qui labellise ses propres adhérents au nombre d’une soixantaine et les qualifie dans la perspective des donateurs . BVQI certifie l’ARC, l’A.F.M. et l’Armée du Salut , également dans la perspective des donateurs. L’AFNOR , sur la base d’un référentiel établi et entretenu par l’Association « Gouvernance et Certification » délivre son label « Gouvernance et Gestion responsable des Associations et Fondations » , avec la perspective d’en faire une norme européenne.
Créé le dernier, ce label est le plus général car il ne vise pas seulement l’économie du don mais les relations de toutes les associations avec des tiers . Il répond surtout aux quatre conditions de compétence d’externalité, d’indépendance et de notoriété tant pour la conception du référentiel que pour sa mise en œuvre. Il a été établi en référence aux valeurs et aux risques spécifiques du monde associatif, pour y permettre « un pilotage convenable des activités dans un souci d’efficacité, d’efficience et de désintéressement au service de l’intérêt général et pour y éviter les dérives et les appropriations, matérielles ou symboliques, personnelles ou non».
Ce dispositif a été vivement critiqué, dès la première version de 2000. L’accusation, relayée par notre plus célèbre journal satirique , était celle d’un détournement de fichiers au profit du grand capital ! Cette interprétation consternante a encore circulé tout récemment, s’agissant de l’AFNOR. Quoiqu’il en soit , l’A.F.T.A. découvrant en 2000 l’existence de la certification de gestion y avait consacré un large débat au Sénat suivi de deux réunions dont les procès-verbaux ont été conservés . A nouveau des critiques ont été articulées lors du Forum des Associations et des Fondations tenu au Palais des Congrès le 1er décembre dernier, venant de la CPCA ( Conférence Permanente des Coordinations Associatives) . Elles reflètent une position regrettable qui figure à l’article 4.2 de la Charte du 1er juillet 2001, déjà cité, dont la dernière ligne défend le principe de « l’auto -contrôle de la gestion et de l’emploi des ressources ». Ce principe a été passé sous silence lors du Forum, au profit d’arguments pratiques, en italique ci-après, qui méritent d’être objectivement examinés.
¬ L’auto -contrôle se répand , à l’initiative de la CPCA, et le fait que nous avons connu deux scandales seulement en sept ans montre que les dispositifs actuels sont largement suffisants La réponse est évidemment non . Comme le faisait remarquer Martin HIRSCH lors du même Forum, « il y a des affaires tous les ans mais on ne le sait pas ».Et la Cour , en surplomb, doit continuer ses réflexions et ses investigations qui sont indispensables pour la fiabilité globale du dispositif.
¬ Les contrôles des administrations accablent les associations . Ce n’est pas nécessaire d’y ajouter une certification privée. L’excès de contrôle tue le contrôle. Il faut admettre que pour les associations les contrôles de toutes parts sont souvent intolérables et le CAP/AFTA contribuera aux réflexions pour que les contrôles publics soient mieux coordonnés , réduits à l’essentiel et mis en cohérence avec les labellisations privées.
¬ Les référentiels qu’utilisent BVQI ou l’AFNOR sont inutilement compliqués . Ils sont conçus par des « idéologues et des marchands de certification » qui ne connaissent pas la vie associative. La labellisation privilégie « le contractuel » au détriment du « fonctionnement associatif », et il y a banalisation de « l’Associatif » par rapport à l’Entrepreneur ». Les réponses figurent plus haut : les référentiels sont des répertoires de tous les points qui méritent attention et des réponses retenues quand elles existent, s’il y a consensus sur ces réponses. Le référentiel comptable – le plan de comptes – est lui aussi incroyablement détaillé, mais dans les applications courantes , il se résume à un nombre de lignes bien moins grands. Quant à la compétence des auteurs, se reporter au site « Gouvernance et Certification » qui en donne la liste. En quoi vérifier que le contrat -- entre l’Association et les donateurs privés ou publics -- est respecté, à savoir on fait ce qu’on dit et on dit ce qu’on fait, et on le fait efficacement serait-il un délit de Lèse-Associatif ?
¬ La procédure de certification est excessivement lourde et coûteuse . Seules les grandes associations pourront se l’offrir. L’A.F.T.A. s ‘est inquiétée de ce point dès 2003 et a réuni des représentants concernés de l’Armée du Salut et de l’A.F.M. pour recueillir le témoignage de deux organisations qui se soumettaient précisément à la certification . La réponse fut claire : lissés dans le temps et ramenés sur une base annuelle, les coûts des certifications des comptes et de la gestion avaient été comparables. Toutefois si la certification de gestion avait été longue et par conséquent coûteuse, c’est que les organismes avaient du se mettre « aux normes », chemin faisant , ce qui avait beaucoup majoré le temps passé et donc le prix. Il faut donc distinguer le prix de la mise en ordre , qui est élevé si l’on part de zéro et qu’on recourt à des conseils extérieurs coûteux , et celui de la certification qui devient faible si ce travail préalable a été fait . L’auto -contrôle ne vaut rien pour la crédibilité. L’auto -organisation est décisive pour permettre une certification ou une labellisation à peu de frais. L’effort paie.
¬ Les riches et grosses associations pourront seules se faire certifier et seront avantagées pour obtenir des dons et des subventions . C’est un argument de poids quand on considère que les 56 adhérents du Comité de la Charte collectent sans doute près de la moitié des dons . L’objectif du label AFNOR est précisément de permettre à des centaines et, peu à peu, des milliers d’autres associations de disposer d’armes au moins égales. Compte tenu de ce qu’on vient de dire de la charge réelle de la procédure , cela ne leur est plus impossible.
Daniel VOILLEREAU
13 décembre 2007
DV/20 juillet 2008
NOTES POUR LA COMMISSION MORANGE
Il y a deux façons d’aborder la sécurisation du cadre juridique et financier de l’action associative. La première est l’approche administrative classique. Le monde associatif prend une place grandissante et vit largement sur les deniers publics. Il faut donc le contrôler et les contrôles seront d’autant plus faciles qu’on obligera les associations à plus de transparence . Comme pour les services publics (LOLF), il faut s’interroger sur l’évaluation de leur efficacité. Les rapports avec la puissance publique doivent être clarifiés, ce qui suppose des contrats . Le rôle des association dans la dynamique de l’emploi est à suivre attentivement compte tenu du potentiel qu’elles représentent . Enfin, en ce second semestre 2008, il serait bon de contribuer à l’élaboration d’un modèle européen, ce qui sous-tend que nous devons tenter d’exporter notre modèle .
Il existe une version plus politisée de cette approche , celle d’une partie du CNVA et de la CPCA, dans l’idée que toute organisation d’intérêt général doit être traitée comme un quasi-service public si possible avec plus de financements et un statut des bénévoles, mais avec moins de contrôles et surtout pas de contrôles externes, hormis ceux de la Cour des Comptes.
Pour les associations fortement subventionnées , la réforme n’est qu’à mi-chemin
Pour les associations dépendant fortement de l’argent public , la nécessité de contrôles et notamment du contrôle induit par la transparence publique, est bien entrée dans la législation. Les termes de la lettre de mission sont amplement justifiés. Le premier texte important est l’article 10 de la Loi du 1er avril 2000 qui s’inscrit dans une longue évolution. En l’occurrence , il s’agissait de la mise à disposition du public des conventions de subventionnement , des comptes rendus et des comptes des organismes concernés . Sur le terrain , l’accessibilité s’avéra douteuse et il fallut quelques dispositions de l’ordonnance de simplification de 2005 – à la préparation de laquelle , l’AFTA a contribué – pour que le dispositif devienne cohérent : au-delà d’un seuil uniforme de subventions ( 153 K€) les comptes doivent être publiés par voie informatique , sous le contrôle des Commissaires aux comptes et de la Cour des Comptes .Ce dispositif est codifié en L 612 du Code de Commerce.
Cependant, les règlements d’application peinent à sortir et sont a minima. Les hommes du chiffre ( experts-comptables et commissaires aux comptes) n’ont pas retenu la proposition de l’AFTA qui était d’inclure un Compte d’emploi des ressources dans la définition des comptes publiés ( qui relève d’un décret), sous le motif que la présentation analytique des dépenses par projet ne relève pas de leur compétence. C’est pourtant la seule présentation que le public comprenne et celle que réclame les autorités dispensatrices de subventions. Sous la pression de tous ceux qui n’apprécient pas la lumière, en invoquant les lourdes tâches des responsables financiers et comptables des associations (et fondations) , il a été finalement décidé – et les textes devraient sortir incessamment – que toutes les associations (et fondations) au dessus du seuil de subvention mettront leurs comptes sur un site informatique géré par le Journal Officiel et s’acquitteront d’une taxe annuelle de 40 €. Rien sur une présentation unifiée ni sur l’existence d’outils permettant de trier, classer, comparer par secteur, par taille etc .
La proposition de l’AFTA était moins coûteuse : un site central public contenait un fichier des associations soumises à déclaration, avec quelques identifiants et une dizaines de données comptables et analytiques , un lien informatique permettant d’accéder instantanément aux détails sur les pages dédiées du site des associations . A faible prix, le site central pouvait avoir tous les outils de recherche . Du même coup , la Cour des Comptes avait un puissant outil pour orienter ses sondages. L ’Insee dégageait une image structurée de 80% de associations absorbant 80% des subventions et employant tout autant des salariés . Le paysage associatif pouvait devenir lisible.
La mode est aujourd’hui est de dire que les comptes n’ont guère d’importance et qu’il importe avant tout de regarder la qualité de la gouvernance , et l’évaluation de la bonne économie des moyens pour un résultat donné ( « efficiency »), d’autre part à la capacité de l’organisation à atteindre ses objectifs ( « effectiveness » ou « efficacy » en anglais) . Ce raisonnement fait fi de la réalité .
Les citoyens sont aussi des contribuables qui, de plus en plus, savent lire des comptes avant de donner ; les entreprises mécènes sont évidemment attentives et les autorités administratives – LOLF et restrictions budgétaires obligent – également. Plus encore les banques qui jouent un rôle croissant dans la vie associative, exigent la transparence financière. Que fait l’Etat? Les contrôles quantitatifs de l’Etat sont, pour l’instant et de puis 2006, inexistants puisqu’il n’y a plus de remise de comptes « papier » aux Préfectures et que le grand dispositif informatique décidé par l’Administration est loin d’être prêt. Font exception les associations reconnues d’utilité publiques qui y sont tenues par leurs statuts. Et l’avenir risque de ne pas être satisfaisant .
Quant aux outils pour apprécier les facteurs qualitatifs , ils n’existent pas parce que des réflexions préalables des experts et des associations elles-mêmes sont nécessaires . Le Conseil d’Etat avait donné le signal après la seconde Guerre mondiale par le biais des statuts –types et il avait approuvé les recherches vers plus de gouvernance et d’évaluation dans son Rapport annuel de 2001 . Ces recherches se multiplient depuis sept à huit ans et se sont fortement accélérées depuis deux ans . L’AFTA qui avait imaginé un questionnaire d’évaluation pour ses candidats adhérents, voici quinze ans, en suit les progrès et a salué les initiatives opérationnelles de KPMG (auto-évaluation) et des organismes de certification (BVQI et AFNOR/AFAQ) sous l’impulsion initiale de l’association Gouvernance et Certification.
Du côté des autorités subventionnaires , principalement les collectivités locales, le besoin est si fort que de procédures et des organisations se créent. Dans l’ombre de grandes villes et de certains départements , l’ approche est pragmatique, nourrie de simple bon sens . Des services dédiés essaient d’ apprécier les demandes de subvention et concluent des conventions sur des projets de mieux en mieux définis : pas de projets avec des descriptifs des moyens . Pas d’évaluation possible mais alors pas de convention ni de subventions . L’AFTA, sur ce plan, a recueilli d’intéressants témoignages.
Pour sa part enfin, la Cour des Comptes toute absorbée par le contrôle de quelques grandes associations qui recourent nationalement à la « générosité publique », ne semble pas trop s’attacher aux associations subventionnées . Peut-être les Cours régionales le font-elles, en vérifiant les collectivités locales. La question mériterait de leur être posée .
Une accumulation d’obligations et de contrôles sur les Associations recourant à la générosité publique
Lors du scandale de l’ARC, on aurait pu concevoir que l’ARC disparaisse au profit d’une autre association ayant le même objet, la Ligue contre le Cancer par exemple. La rivalité des équipes de recherche bénéficiaires et l’honneur des équipes de base qui ne déméritaient en rien, ne l’a pas permis. L’Etat a choisi de s’instituer le défenseur des donateurs aux associations qui organisent des campagnes nationales . Si la Cour et l’IGAS y consacrent effectivement beaucoup de temps , c’est aussi que la définition du contenu des comptes à publier, n’est pas la même et facilite grandement leur travail. Le législateur de 1991, très intelligemment , a crée le compte d’emploi. Un arrêté un peu bâclé l’a défini plus tard, après qu’un décret ait monté une énorme structure pour le définir . Mal aimé par les hommes du chiffre , pour les raisons déjà dites , le CER n’a pas été étendu à toutes les associations sous contrôle . En revanche , le Conseil National de la Comptabilité s’est attaché , début 2008, à le toiletter et l’enrichir ( jeu des reports , prise en charge des investissements , imputation des frais généraux). Il n’est pas allé très loin par égard pour les comptables d’association qui en ont la charge de faire les calculs, avec la coopération de tous les services qui entrent les imputations . Un travail utile a été fait . Il reste à souhaiter que l’ensemble des associations
Pour un changement de paradigme : les associations comme les autorités administratives doivent définir autrement leurs responsabilités
S’il est vrai , comme nous le souhaitons, que les idées directrices doivent être : responsabilité et simplification , l‘Etat doit donner l’exemple et les associations doivent accepter un minimum de règles formelles et, plus généralement, quelques principes de bonne conduite dont le contrôle externe par des organismes indépendants fait partie.
L’Etat a beaucoup à faire en matière de simplification. Le Conseil d’Etat dans son Rapport annuel 2001 avait émis de nombreuses suggestions qui ne se sont pas concrétisées , ou de façon partielle, la moindre n’étant pas de résister à l’inflation réglementaire . Tout recueil juridique complet fait au moins mille pages . Que peuvent en faire les centaines de milliers de petites associations ?La notion de PMI a droit de cité depuis longtemps . Quid de PMA ?
En termes réglementaire, on peut relever à ce jour :
-- La complexité croissante des déductions fiscales. L’effet incitatif des relèvements de taux sur les particuliers n’est plus démontré depuis des années – les Britanniques en doutaient déjà voici dix ans . Leur multiplicité et l’existence de plafonds est peu lisible . Sans s’interroger sur le retour aux formules anglo-saxonnes de déduction du revenu et vu les nécessaires économies budgétaires , on peut se demander s’il ne serait pas préférable d’aligner le taux des particuliers à 50% en supprimant les plafonds.
-- Le mélange de complexité et d’imprécision de l’article 200 du CGI quant aux catégories d’ utilité publique , d’intérêt général ou de cercle restreint de bénéficiaires. L’interprétation est ordinairement confiée à l’appréciation, parfois divergente, des services fiscaux locaux .
-- Voila presque dix ans que les ministères concernés ne parviennent pas à s’accorder sur le régime fiscal des fusions et sur les règles de placements des liquidités sujets qui ont fait l’objet de proposition circonstanciées par l’AFTA
-- Non seulement les contrôles de la Cour se réduisent pratiquement à quelques dizaines de grandes associations mais ces dernières adhèrent souvent au Comité de la Charte . Est-ce un double emploi ?
-- Des formes juridiques nouvelles sont créées (exemple des « fonds » auprès d’institutions publiques ) qui ne sont que des fondations modifiées : la clarté du langage ne peut qu’en pâtir.
-- Comme déjà souligné, la publicité financière n’est pas uniformisée sur la base d’un compte unique d’emploi des ressources. Là où il existait déjà -- domaine de la générosité publique – les experts se sont emparés du concept pour le perfectionner, ce qui facilitera le travail de la Cour des Comptes . Là où il n’existait pas , personne n’a voulu y penser. Pourtant les deux vrais besoins qui le justifient existent. D’une part l’utilité pour toutes les associations, moyennes ou grandes, d’avoir une comptabilité analytique pour mieux se gérer ; d’autre part , comme dit plus haut,l’information que les tiers financeurs et notamment les entreprises mécènes et les banques demandent tout naturellement.
En revanche , l’Etat a pris de bonnes mesures incitatives en faveur du bénévolat qui est l’essence de la vie associative. Ces mesures s’énoncent un peu difficilement parce qu’il a plusieurs sortes de bénévolat. L’Etat doit préciser davantage et savoir dépenser . Moins de subventions et moins d’avantages fiscaux aux donateurs (voir supra) et davantage en faveur du bénévolat – à condition que le FDVA (Fonds de développement de la Vie Associatives ) soit géré dans la transparence, avec des critères reconnus.
De son côté , le monde associatif doit prendre mieux conscience de ses responsabilités en termes de gouvernance et d’évaluation , ce qui ouvre sur le sujet sensible de la certification.
Le souci de gouvernance ne date pas d’hier : qui lit les statuts des très anciennes associations s’en convainc aisément. Par ailleurs, depuis le début de ce siècle , les grands scandales mondiaux des entreprises industrielles et financières d’un côté et , de l’autre, la réflexion des entreprises marchandes , relayées par les sociétés de conseil, ont diffusé et approfondi le concept de qualité et des procédures concourant à la qualité : auto contrôle , contrôle externe , démarche de progrès .
La situation, fortement obscurcie par des débats dont on souhaiterait qu’ils ne soient qu’idéologiques, est pourtant simple : les citoyens et leurs institutions s’interrogent de plus en plus sur la gouvernance et l’efficacité de leurs administrations et leurs associations , et la solution la plus simple et sûre procède de contrôles externes assurées par des autorités compétentes et indépendantes : le juge après mais l’expert avant . On peut certes débattre des effets vollatéraux et les dérives d’un gouvernement des juges et des experts . Le fait est qu’ au niveau européen le concept est acquis, et aux Etats-Unis et au Canada en application . La France ne peut être crédible sur le dossier de l’association de droit européen , si les pratiques de certification et de labellisation ne gagne pas droit de cité.
Si le retard est grand , c’est probablement que nos associations , plus occupées à débrouiller le maquis des autorisations et à ployer sur des contrôles , n’ont pas encore senti la nécessité de se prendre en main . Du coup , les deux organismes indépendants de « contrôle externe non financier » BVQI et AFNOR/AFAQ ont un rayon d’action encore limité.
Cette limitation tient pour une part lié aux campagnes de désinformation menées sous l’égide de la CPCA dont la doctrine est parfaitement claire ( Charte du 1er juillet 2001 art. 4-2) qui défend le principe de « l’auto -contrôle de la gestion et de l’emploi des ressources » Il est urgent que la législation , conçue pour les produits et les services , soit revue pour les associations, tout en maintenant que la profession de certificateur, dûment libérée, fasse l’objet d’ accréditations comme pour les Commissaires aux Comptes. Ainsi et alors, les associations sauront se gérer mieux , et auront les moyens d’une transparence pertinente et fiable. Elles seront naturellement crédibles au regard des tiers financeurs : autorités administratives , entreprises mécènes et particuliers.
Daniel Voillereau
Conseiller (Hon) à la Cour des Comptes
Ancien Président de l’AFTA (1998-2007
Trésorier de L’ENVOL pour les enfants européens
Membre du Conseil de Gouvernance et Certification
PJ : Article sur la certification publié dans la Revue de l’AFTA en Annexe
ANNEXE
Cercle d’Analyse et de Prospective de l’AFTA (CAP/AFTA)
TRANSPARENCE , REFERENTIEL et CERTIFICATION
Synthèse historique augmentée de quelques remarques sur le Forum des Associations et Fondations du 1er décembre 2007
« La révolution intellectuelle pour moi c’est celle de la certification qui oblige à la transparences à la sincérité des comptes, et c’est celle de l’évaluation qui oblige chacun à se soucier des conséquences de ce qu’il décide et des résultat de ce qu’il entreprend » ( Le Président de la République . 5 novembre 2007, 200 ième anniversaire de la Cour des Comptes)
Les associations et fondations dépensent au moins 60 milliards d’euros par an , dont la moitié vient de fonds publics. Les citoyens n’ont pas encore une cartographie renseignée et chiffrée des associations et fondations qui bénéficient de l’argent public, directement ou indirectement. Cette situation devrait évoluer rapidement par la volonté de l’Etat , pourvu cependant que certaines conditions simples soient respectées . Le public n’a que partiellement le moyen de savoir si toutes les associations auxquelles il donne son argent par ses dons ou par ses impôts et son temps par le bénévolat, sont bien gérées. A cet égard, c’est aux associations elles-mêmes de prendre leurs responsabilités mais elles doivent savoir que des démarches convergentes leur permettent aujourd’hui d’améliorer leur gouvernance, leur gestion, l’évaluation de leurs résultats et leur transparence, et de le faire savoir par la labellisation ou la certification. Si elles s’engagent dans ce processus, elles gagneront de façon durable la confiance de l’Etat, des donateurs , des mécènes, des collectivités publiques , des banquiers et des média.
La transparence financière et comptable
Pendant longtemps les associations ont réservé leurs comptes financiers à leur Assemblée générale. Les associations reconnues d’utilité publique qui doivent statutairement les déposer en Préfecture, faisaient exception. Entre 1991 et 2005 , l’évolution est profonde , marquée par la loi de 1991 qui réglemente les appels nationaux à la générosité publique, prévoit la publicité des comptes pour les donateurs et créé le compte d’emploi des ressources ; le Plan comptable adapté aux associations (1999) ; la loi de 2000 qui organise le dépôt en Préfecture des comptes-rendus financiers et des comptes, avec accès du public, pour les associations subventionnées ; enfin l’Ordonnance de 2005 qui rationalise et unifie presque complètement le dispositif autour de quelques principes clairs : les associations et les collecteurs de dons assortis d’avantages fiscaux, au delà d’un certain montant (153 K€), doivent avoir un ou deux Commissaires aux Comptes et publier leurs comptes . Le compte d’emploi des ressources prévu par la loi de 1991 doit figurer dans l’Annexe qui fait partie des comptes annuels. Les fondations sont alignées sur les associations. Le mode de diffusion est renvoyé à un décret, mais il est admis qu’il s’agira de la Toile. Corrélativement, le dépôt des comptes en Préfecture est supprimé. La Cour des Comptes contrôle la totalité de ce dispositif qui sera complété en 2006 par un inventaire des subventions à partir des collectivités attribuantes .et par la publicité des rémunérations les plus élevées.
Voici vingt ans, les organismes sans but lucratif n’avaient de comptes financiers à rendre qu’à l’Etat , pour autant que ce dernier leur avait attribué la rare distinction de l’utilité publique . Aujourd’hui, quiconque utilise de l’argent public doit rendre compte, financièrement, au public. On ne sait pas encore combien d’organismes seront concernés, mais on sait que la transparence financière sera assurée, avec des comptes certifiés. Cette évolution a été ralentie pour des raisons techniques et surtout politiques : le 1er juillet 2001 , le Premier Ministre avait signé avec le Président de la Conférence Permanente des Coordinations Associatives (CPCA) une Charte dont l’article 4-2 défend le principe d’une transparence financière « limitée aux adhérents, donateurs et pouvoirs publics ». Le public n’y figure pas.
Les décrets d’application. sont encore attendus La question est de savoir s’ils rendront les données comptables lisibles, accessibles et exploitables, à faible coût pur la Collectivité, les associations et le public.
Tout le monde sait lire un compte d’exploitation analytique. On y voit les ressources éclatées par origine et les dépenses éclatées par projet , frais généraux et coût de collecte et de communication mis à part. Le lecteur mesure la part faite aux différentes missions et la capacité de l’organisation à les remplir avec peu de frais généraux et de collecte. Pour l’instant ce compte n’est prévu que pour les 165 associations faisant appel nationalement à la générosité publique. La forme est en voie d’amélioration par le Conseil National de la Comptabilité(CNC) . Sa généralisation à toutes les associations couvertes par l’Ordonnance de 2005 serait un progrès de lisibilité. Elle aurait l’avantage supplémentaire de simplifier le travail des responsables financiers et comptables de base, ces oubliés qui sont exaspérés par la disparité des « comptes administratifs » .
Plus lisibles, les comptes publiés doivent être véritablement accessibles. Si les associations et fondations envoient leurs comptes en bloc sans normalisation sur un site public, celui-ci sera gigantesque , impénétrable et coûteux. L’A.F.T.A.pour sa part propose depuis un an de publier sur un site public national la totalité des comptes d’emplois des ressources, sachant que tout consultant pourrait basculer par un lien sur le site de l’Association. Il y trouverait les données comptables détaillées, le reste de l’Annexe, le Rapport du Commissaire aux Comptes , tels que prévus et normés par la réglementation , ainsi que tous les commentaires que l’Association aurait souhaité faire pour en améliorer la compréhension -- ce que font excellemment toutes les grandes associations réunies au sein du Comité de la Charte --.
Enfin , il faut que cette base de données soit exploitable . Tout professionnel des bases de données sait parfaitement que, pour cela :
-- toutes les données doivent être normées,
-- au compte d’emploi doit être joint une fiche d’identification économique et juridique
-- le serveur doit avoir les logiciels nécessaires pour permettre des tris par un ou plusieurs critères et les comparaisons.
Pourquoi ? Ceux qui ont vécu le monde des entreprises connaissent les effets induits d’une information économique et financière ainsi conçue : l’opacité se dissout ; les acteurs s’interrogent sur eux-mêmes et sur les autres ; ils prennent conscience des contraintes de gestion et de possibilités stratégiques, partenariats ou fusions ; la confiance des banquiers, des financeurs et du public se construit sur des bases claires. Il n’y a pas de raison qu’il en soit autrement pour le monde associatif .
Pour une gestion transparente
De récents débats ont montré que les donateurs , grands ou petits, particuliers ou entreprises, fondations ou collectivités publiques, ne se contentent plus de chiffres comptables. La logique comptable ne suffit plus .Ils veulent savoir si l’argent est géré avec efficacité des moyens , si les risques potentiels sont prévenus, les résultats concrets évalués, la gouvernance dûment structurée, attachée à un ou plusieurs projets explicités et à une stratégie d’avenir, attentive à l’identité et à l’image dont elle a la garde et que véhicule sa communication.
Cette priorité que les entreprises connaissent depuis longtemps , que l’Etat met en œuvre au travers de la LOLF, a de très grandes conséquences : si une Association doit pouvoir répondre sur sa gestion , il faut évidemment d’abord qu’elle s’interroge sur elle-même (« Connais-toi toi-même ») , ensuite qu’elle choisisse un modèle d’organisation reconnu ( « le référentiel »), enfin que toute l’équipe assimile ce modèle.
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A la poursuite de bonnes règles de gestion, le Conseil d’Etat a depuis longtemps apporté sa contribution avec les statuts-types . Ceux-ci concernent essentiellement la gouvernance. Durant la seconde moitié du siècle dernier , les réflexions se sont multipliées dans les pays anglo-saxons, et plus tardivement en France, au sein des entreprises marchandes. Elles ont nourri le Code de Commerce. Notamment ce qui concerne la prévention des risques et les conflits d’intérêt a été étendu au secteur associatif. Depuis cinq ans , des modèles concrets apparaissent à plusieurs sources : les Experts comptables et Commissaires aux Comptes par les travaux de l’Académie des Sciences comptables et techniques financières (2005) ; les avocats conseils comme FIDAL ; des associations comme l’A.D.E.M.A , IDEASou l’Institut français des administrateurs ; enfin des groupes d’experts et de praticiens qui se constituent pour élaborer des « référentiels » de pratiques reconnues comme efficaces.
En l’occurrence, il y en a eu deux : les adhérents du Comité de la Charte dont les travaux collectifs sont formalisés au début au début de 1990, et des experts et praticiens réunis autour de l’Association des Familles Protestantes (AFP) . Ces derniers font un premier référentiel vers 2000, à partir d’un schéma établi par L’Institut de l’Entreprise . BVQI (Bureau VERITAS Qualité International l’a repris, fait évoluer et l’utilise avec l’ARC, l’Armée du Salut et l’A.F.M. (Téléthon). La Chaire Entreprenariat Social de l’ESSEC a produit un « Référentiel de bonnes pratiques et de Transparence Associatives». L’expérience a conduit une équipe renforcée autour de l’AFP, à remanier complètement son premier référentiel et à le remettre entre les mains de l’AFNOR au début de 2006. Le texte de ce référentiel se trouve sur le site de l’A.F.A.Q./ A.F.N.OR , filiale de l’AFNOR responsable de l’exécution des contrôles.
Le débat est souvent brouillé par le fait qu’on imagine un référentiel comme un énorme répertoire de règles imposées. Un référentiel est un répertoire de tout ce qu’on devrait, a priori, vérifier dans une organisation pour qu’elle fonctionne bien. Sur chaque point , le référentiel dit une règle ou prescrit une orientation ou demande seulement que les dirigeants s’étant interrogés, arrêtent par écrit leur propre décision . Evidemment , les points d’audit réellement utilisés dépendent beaucoup de la taille et moins du secteur , du mode d’activité et des buts poursuivis. Le contenu de la communication, qui puise transversalement dans toutes les parties de l’organisation , doit être lui-même adapté aux destinataires , internes ou externes. Pour ne prendre que l’exemple de la gouvernance , le Conseil d’Etat l’a bien compris qui admet des adaptations aux statuts-types. Il reste que l’expérience a montré qu’un certain nombre de règles se retrouvent dans tous les cas de figure et sont incontournables.
Des règles de bonne gestion existent . Encore faut-il que les dirigeants les assimilent et que les équipes tout entières les partagent . Plusieurs voies sont ouvertes ; la plus directe est de se référer aux référentiels existants : les associations qui recrutent des cadres sortis d’écoles de gestion ou d’entreprises, bénéficient de leurs connaissances ; dans le cadre de juniors-entreprises , les élèves d’ écoles de commerce (ESSEC ,HEC ..), déjà initiés au monde associatif, proposent maintenant leurs services .
L’initiative la plus ingénieuse et structurée est celle de KPMG qui développe depuis un an sur ses clients un outil pédagogique qui permet aux dirigeants qui le souhaitent de s’initier aux principales règles. Il utilise un questionnaire. Ce n’est autre que l’antique méthode socratique : « Connais-toi toi-même » L’A.F.TA. en avait conçu les prémisses entre 1985 et 1990 pour sélectionner ses adhérents et publié ses conclusions en 1990 . KPMG a complètement enrichi et formalisé la démarche. Des notes, positives ou négatives, correspondent aux différentes réponses. Les associations pourront ainsi s’initier au management et s’organiser en conséquence, se comparer avec la moyenne de leur catégorie et apprécier la valeur de leur organisation et de leur communication au regard des différents tiers ( donateurs, administrations subventionnaires etc.) car KPMG a étudié les données, financières ou non, quantitatives ou non, qui intéressent particulièrement chaque catégories de tiers. C’est donc une démarche d’auto -évaluation érigée en méthode pédagogique , d’application volontaire . Nul doute qu’elle n’ait des effets discrets mais réels à plus grande échelle .
Label et certification
Il ne suffit pas de communiquer sur ses comptes et de mettre en valeur la qualité de sa gestion pour convaincre. Encore faut-il prouver qu’on applique effectivement les règles de gestion. L’intermédiation d’un tiers qui atteste à la fois l’existence de règles internes pertinentes, le respect effectif de ces règles et donc la véracité de la communication les concernant, est nécessaire. Pour les comptes financiers, ce rôle est assuré par les Commissaires aux Comptes , obligatoires pour les associations et fondations du périmètre de l’Ordonnance de 20O5. Pour les autres données l’association (ou la Fondation) doit recourir à un organisme qui, sur la base d’un référentiel, audite et délivre un label ou une certification. Ce faisant , si l’Association est un peu importante, elle se trouve exonérée de développements fastidieux sur toutes ses procédures : elle peut ne citer, dans son rapport d’activité, que les centres d’intérêt traditionnellement sensibles chez les tiers (donateurs, mécènes, financeurs publics , banquiers, medias..) .
Un label ou une certification ne sont véritablement des garanties pour les tiers que si l’organisme qui les délivre est compétent , extérieur, indépendant et reconnu . La première condition va de soi pourvu que la compétence inclue la connaissance des spécificités associatives . Les deux suivantes, d’ailleurs liées, préviennent les conflits d’intérêt. La dernière est plus importante pour les organismes qui délivrent un label car ils engagent leur réputation que pour les certificateurs qui sont civilement responsables des erreurs qu’ils commettent .
Trois organisations, déjà citées, existent. Deux proposent un label : le « Comité de la Charte du don en confiance » et l’A.F.NOR/A.F.A.Q. ; BVQI filiale du Bureau VERITAS, délivre des certifications . Le Comité de la Charte pour le Don en confiance est une association fermée qui labellise ses propres adhérents au nombre d’une soixantaine et les qualifie dans la perspective des donateurs . BVQI certifie l’ARC, l’A.F.M. et l’Armée du Salut , également dans la perspective des donateurs. L’AFNOR , sur la base d’un référentiel établi et entretenu par l’Association « Gouvernance et Certification » délivre son label « Gouvernance et Gestion responsable des Associations et Fondations » , avec la perspective d’en faire une norme européenne.
Créé le dernier, ce label est le plus général car il ne vise pas seulement l’économie du don mais les relations de toutes les associations avec des tiers . Il répond surtout aux quatre conditions de compétence d’externalité, d’indépendance et de notoriété tant pour la conception du référentiel que pour sa mise en œuvre. Il a été établi en référence aux valeurs et aux risques spécifiques du monde associatif, pour y permettre « un pilotage convenable des activités dans un souci d’efficacité, d’efficience et de désintéressement au service de l’intérêt général et pour y éviter les dérives et les appropriations, matérielles ou symboliques, personnelles ou non».
Ce dispositif a été vivement critiqué, dès la première version de 2000. L’accusation, relayée par notre plus célèbre journal satirique , était celle d’un détournement de fichiers au profit du grand capital ! Cette interprétation consternante a encore circulé tout récemment, s’agissant de l’AFNOR. Quoiqu’il en soit , l’A.F.T.A. découvrant en 2000 l’existence de la certification de gestion y avait consacré un large débat au Sénat suivi de deux réunions dont les procès-verbaux ont été conservés . A nouveau des critiques ont été articulées lors du Forum des Associations et des Fondations tenu au Palais des Congrès le 1er décembre dernier, venant de la CPCA ( Conférence Permanente des Coordinations Associatives) . Elles reflètent une position regrettable qui figure à l’article 4.2 de la Charte du 1er juillet 2001, déjà cité, dont la dernière ligne défend le principe de « l’auto -contrôle de la gestion et de l’emploi des ressources ». Ce principe a été passé sous silence lors du Forum, au profit d’arguments pratiques, en italique ci-après, qui méritent d’être objectivement examinés.
¬ L’auto -contrôle se répand , à l’initiative de la CPCA, et le fait que nous avons connu deux scandales seulement en sept ans montre que les dispositifs actuels sont largement suffisants La réponse est évidemment non . Comme le faisait remarquer Martin HIRSCH lors du même Forum, « il y a des affaires tous les ans mais on ne le sait pas ».Et la Cour , en surplomb, doit continuer ses réflexions et ses investigations qui sont indispensables pour la fiabilité globale du dispositif.
¬ Les contrôles des administrations accablent les associations . Ce n’est pas nécessaire d’y ajouter une certification privée. L’excès de contrôle tue le contrôle. Il faut admettre que pour les associations les contrôles de toutes parts sont souvent intolérables et le CAP/AFTA contribuera aux réflexions pour que les contrôles publics soient mieux coordonnés , réduits à l’essentiel et mis en cohérence avec les labellisations privées.
¬ Les référentiels qu’utilisent BVQI ou l’AFNOR sont inutilement compliqués . Ils sont conçus par des « idéologues et des marchands de certification » qui ne connaissent pas la vie associative. La labellisation privilégie « le contractuel » au détriment du « fonctionnement associatif », et il y a banalisation de « l’Associatif » par rapport à l’Entrepreneur ». Les réponses figurent plus haut : les référentiels sont des répertoires de tous les points qui méritent attention et des réponses retenues quand elles existent, s’il y a consensus sur ces réponses. Le référentiel comptable – le plan de comptes – est lui aussi incroyablement détaillé, mais dans les applications courantes , il se résume à un nombre de lignes bien moins grands. Quant à la compétence des auteurs, se reporter au site « Gouvernance et Certification » qui en donne la liste. En quoi vérifier que le contrat -- entre l’Association et les donateurs privés ou publics -- est respecté, à savoir on fait ce qu’on dit et on dit ce qu’on fait, et on le fait efficacement serait-il un délit de Lèse-Associatif ?
¬ La procédure de certification est excessivement lourde et coûteuse . Seules les grandes associations pourront se l’offrir. L’A.F.T.A. s ‘est inquiétée de ce point dès 2003 et a réuni des représentants concernés de l’Armée du Salut et de l’A.F.M. pour recueillir le témoignage de deux organisations qui se soumettaient précisément à la certification . La réponse fut claire : lissés dans le temps et ramenés sur une base annuelle, les coûts des certifications des comptes et de la gestion avaient été comparables. Toutefois si la certification de gestion avait été longue et par conséquent coûteuse, c’est que les organismes avaient du se mettre « aux normes », chemin faisant , ce qui avait beaucoup majoré le temps passé et donc le prix. Il faut donc distinguer le prix de la mise en ordre , qui est élevé si l’on part de zéro et qu’on recourt à des conseils extérieurs coûteux , et celui de la certification qui devient faible si ce travail préalable a été fait . L’auto -contrôle ne vaut rien pour la crédibilité. L’auto -organisation est décisive pour permettre une certification ou une labellisation à peu de frais. L’effort paie.
¬ Les riches et grosses associations pourront seules se faire certifier et seront avantagées pour obtenir des dons et des subventions . C’est un argument de poids quand on considère que les 56 adhérents du Comité de la Charte collectent sans doute près de la moitié des dons . L’objectif du label AFNOR est précisément de permettre à des centaines et, peu à peu, des milliers d’autres associations de disposer d’armes au moins égales. Compte tenu de ce qu’on vient de dire de la charge réelle de la procédure , cela ne leur est plus impossible.
Daniel VOILLEREAU
13 décembre 2007
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